深圳试水“集体土地入市”
2013-02-17 09:50:50   来源：中国城市经济新闻网   评论：0 点击：

集体建设用地入市难题，终于在深圳打开一个缺口。

　　1月18日，深圳市发布《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及其六个配套文件（下称“1+6文件”）。

　　这份深圳市2013年一号文件中，首次提出鼓励原农村集体经济组织继受单位将手中的工业用地上市流转。

　　此前，虽然集体建设用地入市的改革呼声甚高，但一直无所作为。深圳一号文件公布当日，就被解读为“深圳集体用地将放开入市”。

　　但此后深圳方面特别强调，因为深圳土地已全部实现国有化，因此“集体土地进入市场”一说并不准确。

　　实际上，经1992年和2004年两次土地统征统转，深圳已不再有集体土地。

　　此次深圳政策创新，主要是针对城镇化过程中存在“部分土地权益有争议，政府拿不回，集体用不了”的历史遗留问题。同时，改变部分深圳原农村集体经济组织继受单位将土地用于低端厂房建设、廉价出租的现状，以期盘活土地资源，为深圳转型升级腾出更大空间。

　　对于土地紧缺的深圳来说，其经济发展的瓶颈正是“合法外用地”无法有效利用。

　　而处理好土地历史遗留问题，并将这些土地纳入合法框架，正是其此轮土地改革的重点。“集体工业用地”入市的政策创新，则打开了一扇窗。

　　从工业用地破局

　　“1+6文件”称，“原农村集体经济组织继受单位在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出（转）让土地使用权。”这意味着，集体经济组织无需遵循既有的征转国有用地规定，只要将现有的土地利益关系理清后，便可进行土地公开出让。

　　与中国其他城市一样，深圳过往的经济发展模式也是以土地换取GDP的增长。

　　但经过30年来的发展，深圳存量土地几被开发殆尽。

　　据深圳市公布的数据，至2011年，该市实际用地达到934平方公里。按此计算，此后九年间，深圳仅有42平方公里土地可供使用，如果以每年10平方公里的速度开发，五年之后，便将无地可用。

　　土地的稀缺，逼迫深圳脱离“土地财政”。

　　2012年，土地出让金仅占该市财政收入的不足20％。深圳对于土地短缺的状况也一直有所忧虑，并开始在急速扩张的道路上回头，转而提倡集约发展。

　　同时，深圳市近年提出加快产业转型升级步伐。

　　深圳市副市长吕锐锋表示：“产业的发展对深圳来讲，面临着一个非常突出的问题，就是土地资源、空间资源不足。因此必须充分挖掘土地资源潜力，通过空间资源的再配置、再优化达到促进产业转型升级和城市质量提升的目的。”

　　在梳理存量土地过程中，深圳发现，原农村集体用地数量极为可观。原农村集体经济组织共占用约390平方公里建设土地，其中合法用地仅有95平方公里。在没有合法身份的这类土地中，大多以俗称为“小产权房”的违法建筑及工业用地两种模式存在。

　　其中，以村集体组织和自办股份公司兴建的房屋或是由农民自行组织建造的住房，虽然其所在土地已属国有土地，但因无法进行产权登记，被称为“小产权房”。

　　而2004年转国有的过程中，一部分集体工业用地并没有被纳入补偿范围，依然被村集体控制，或在早期被低价出卖。

　　“因为没有合法的手续，现在的结果就是政府用不了，企业用不了，村里也用不了。”一位深圳市规划与国土资源委员会（下称规土委）官员介绍。

　　此次，深圳尝试选择了相对容易的工业用地，而避开了更为人所瞩目、规模更大的“小产权房”问题。但深圳规土委人士透露：“假如可以妥善处理此类工业用地，今后，相关经验可以拓展到公共设施用地、商住用地，甚至连片的既有空地又有建筑（违法或不违法建筑）的用地。”

　　深圳可谓土地制度改革的先行者。

　　1978年，深圳敲出了中国土地拍卖第一槌，而后，又探索“转征分离”的用地模式。

　　2004年，深圳一举将其域内集体土地全部转为国有土地。

　　2012年5月，国土资源部、广东省宣布《深圳市土地管理制度改革总体方案》，被称为深圳“第三次土改”。

　　按照深圳市政府的计划，“第三次土改”分为近期和中远期两个阶段。近期阶段的目标包含健全土地权利体系，明确各类土地使用权的取得条件、权利主体与客体、权益内容以及分配原则；完善土地有偿使用制度、实行差别化土地供应和地价管理；健全土地节约集约利用机制、创新土地二次开发利用机制等。其部分内容体现在“1+6文件”中。

　　入市与“自征自转”

　　根据现行《土地管理法》，农村集体土地只限于农用或自用，不得转让给非农民主体用于非农建设，尤其对于宅基地的流转，更是严格禁止。

　　在这种法律框架下，农村集体土地必须经过国家征用转为国有土地之后，才能进入土地市场，这也正是土地征收制度的来源。

　　深圳虽然在2004年将集体土地全部转为国有，但是大量的土地仍然掌握在村集体组织手中。

　　慑于深圳市高昂的地价，用传统的征转模式盘活这部分土地的思路已然行不通。

　　此次出台的政策，是对新解决方案的探索。

　　“1+6文件”将两类集体用地纳入其中，而其入市条件也有所区别。

　　第一类为“原农村集体经济组织继受单位尚未进行开发建设的、符合规划的合法工业用地进入市场”。

　　据参与文件制订的深圳市房地产研究中心法律部部长卓洁辉介绍，所谓“合法工业用地”，主要是当年政府征地返还的部分工业用地，这是当初为了让农民参与城镇化过程而设置的政策，征地返还比例一般在5％－10％。直到目前，这些土地有许多都没有签订用地合同。

　　这批工业用地已经过了征转和补偿手续，一般都有政府相关部门的用地批复或是红线图，原则上只要有其中之一，即可以作为合法依据。

　　据卓洁辉介绍，对于这一类土地，只需原农村集体经济组织继受单位提出申请，通过政府指定的公开交易平台，即可挂牌出让，所得收益归原农村集体经济组织继受单位。

　　“因这些土地产权事实上还是在原村集体手里，允许这部分土地入市，是个突破。”国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英说，这在实际上已经承认了集体土地与国有土地在统一的规则下平等地参与城镇化。

　　另一类为“尚未完善征（转）地补偿手续且符合规划的工业用地”，即被当地称为“合法外用地”的集体工业用地。此类土地在原农村集体经济组织继受单位先行理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，也可进入市场。

　　在官方描述中，这是政府让利，也就承认了原农村集体经济组织继受者过去“非法转让行为”，并与之一起分享土地入市流转收益。但前提是需要原农村集体经济组织理顺经济关系，并拆成空地。

　　“但这实际上是一个由原村集体‘自征自转’的过程。”刘守英说。原村集体的工业用地通过这种方式进入交易平台，最终是失去了土地，政府垄断土地的格局并没有变。

　　面对权益意识非常强烈的原村集体组织，深圳市的这一制度设计很难落实。深圳市规土委人士也承认：“农村集体经济组织会算自己的利益，不会所有的农村集体经济组织都这样做。”

　　政府退到哪一步

　　对于此次集体土地入市政策，深圳市规土委方面出言谨慎：“（政策）对目前的土地制度没有突破，它的最大意义在于，通过利益平衡机制，处理历史遗留问题。”

　　“6+1文件”提出，符合条件的村集体工业用地通过挂牌方式公开出让时，有两种收益分配方式可选择。

　　第一种方式是所得收益50％纳入市国土基金，50％归原农村集体经济组织继受单位；

　　第二种方式是所得收益70％纳入市国土基金，30％归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20％的物业用于产业配套。

　　此外，为调动原农村集体经济组织的积极性，对其申请纳入全市统一的产业用地市场的合法留用地，还可免收《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（198号令）规定的工业类用地需缴纳的地价。

　　据《财经》(博客,微博)记者了解，深圳市将在春节以后展开试点，然后公布实施细则和流程。

　　据接近政策制定的人士表示，未来实际的做法可能是，对符合所有限定条件的土地，经村集体同意后，与政府签订补偿协议，再进行招拍挂。

　　“市政府不是主要从利益角度考虑，但也不可能没有利益。今后拿什么来支持城市和产业的升级转型，为优质产业提供城市配套、基础设施等，这些问题不仅深圳，许多珠三角及东部发达城市都要面临。”前述深圳市规土委人士说。

　　但在国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来：“地方政府仍然是想获得短期土地收益，改革并不彻底。”

　　李铁认为，政府用于城市建设的投入应该来自于长期的税收及因此而产生的贷款，政府可以通过个人所得税、不动产税等制度性设计来平衡土地增值收益，而这一切的前提首先应该是土地同权。

　　按照深圳市的计划，未来还将搭建公开透明的产业用地供需服务平台，土地主管部门每季度在此平台公布产业用地区位、规模等。企业可借此了解产业用地供应计划，提交用地申请，改变以往需向不同部门提出申请的局面。

　　“这个政策也意在帮助股份公司（原村集体经济组织）调整产业结构、转型升级。” 深圳市副市长吕锐锋表示，要引导“地主”升级为“资本家”，通过持有股份、参与到更高优的产业，提升土地利用价值。

　　前述深圳规土委官员解释，通过土地改革，村集体手中的地将会逐渐减少，在无法继续通过违建致富后，村集体股份公司必须面临转型。

　　在土地资源紧约束的压力下，深圳谋求产业的升级与转型，不可能绕开村集体经济组织，如果仍然保持政府垄断土地的格局，不承认集体土地的利益主体地位，深圳的“合法外土地”问题就无法解决。“深圳市为处理土地历史遗留问题打开了一扇窗。以此试水，看能否解决这一类型的问题。”一位深圳市官员说。

　　学界对深圳的此次尝试大都持肯定态度，在刘守英看来，集体建设用地进入市场，就会破除政府以土地来推动工业化、城镇化的模式，产生多个权利主体，城镇化发展会更健康。
                                                （ 记者 郭凯利）