财政部副部长：加快经济转型升级 四个制约待破解
2015-02-13 22:43:00   来源：   评论：0 点击：

改革开放是我国近现代以来最重要的一次成功的经济转型，极大地推进了我国现代化进程，并对世界经济、政治、文化格局，乃至人类文明进程产生了重大影响。但新一轮国际金融危机以来，国内外经济环境发生深刻变化，原有经济形态的增长动力逐步减弱，国际经济新格局的挑战不断加剧。我们需要站在新的历史起点上，贯彻落实中央经济工作会议精神，坚定不移地以经济建设为中心，坚定不移地改革开放，推动经济全面转型升级，实现向高收入国家的历史性跨越，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦。

　　一、面对新常态新趋势，经济转型升级有新内涵

　　当前，我国经济发展所面临的内外部条件发生着深刻变化，经济正由传统的以要素投入、工业拉动、政府主导、高速增长为显著特征的发展模式，向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，“新常态”将成为我国经济社会发展新的阶段性特征。认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。

　　从增长动力看，经济转型升级意味着动力转换。一是需求拉动出现新变化。消费需求的个性化、多样化逐渐成为主流，对产品质量安全和创新供给的要求更高，市场竞争必须通过创新供给激活需求；投资需求在传统产业相对饱和，但基础设施互联互通和一些新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现；外部需求总体疲弱，国内低成本比较优势发生变化，但出口竞争优势依然存在，高水平“引进来”和大规模“走出去”正在同步发生。二是创新成为驱动发展新引擎。随着生产要素相对优势发生变化，人口老龄化日趋发展，农业富余劳动力减少，要素的规模驱动力减弱，经济增长更多地依靠人力资本质量和技术进步，创新对经济发展的作用凸显。三是资源配置动力内生化。资源配置效率的提高不仅来自资源要素在部门间、地区间的转移，还将更多地来自部门内、区域内资源的优化配置。

　　从经济结构看，经济转型升级意味着结构优化。一是产业组织出现新特征。传统产业供给能力大幅超出需求，企业兼并重组、生产相对集中不可避免。新兴产业、服务业、小微企业的作用更加凸显，生产小型化、智能化、专业化日益成为产业组织的新特征。二是新型城镇化进程加速。资金、技术、人才等生产要素在城乡间双向自由流动，农村资源进一步市场化，农业农村发展现代化程度提高，城乡差距进一步缩小。三是区域统筹发展的协调性增强。经济发展空间格局得以优化，随着“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略推进，区域间协同发展、共同发展趋势正在形成。

　　从发展质量看，经济转型升级意味着提质增效。一是要素生产率进一步提高。生产要素从低效率部门向高效率部门转移，在产业内部通过竞争、兼并重组、淘汰低效企业提高效率，经济整体效益和竞争力进一步增强。二是实现绿色低碳循环发展。污染物的排放逐步减少，相应转为排放经过净化的氧气、水蒸气等，实现既有“金山银山”、也有“绿水青山”的发展目标。三是增长的包容性不断增强。收入分配格局优化，更加公平合理，居民收入在整个收入分配中的比重提高，能够更多地共享改革发展成果。四是有效化解各类风险。经济增速下调暴露出的各类风险，如地方政府性债务、影子银行等，能够通过建立健全体制机制，既减轻一次性风险冲击力度，又有效防范系统性风险威胁。

　　从制度环境看，经济转型升级需要市场发挥决定性作用。一是由政府主导型经济转为市场主导型经济。转变政府职能，加快形成统一透明、有序规范的市场体系。实现企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换。二是政府宏观管理更加科学有效。在全面把握总供求关系新变化的基础上，进行适度、有针对性的调控，增强微观活力，创造良好环境，形成市场和政府合理分工、“尽可能市场、必要时政府”的经济治理模式。三是政府全面推进依法行政。推进关系行政组织和行政程序的法律制度不断完善，实现政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，最大限度减少对市场的不合理干预。

　　二、加快转型升级，四个制约因素亟待破解

　　适应新常态需要加快经济转型升级，但转型不会自然发生，过程充满了困难与挑战。近年来，我们一直致力于推动经济转型升级，在体制上大力推进改革的深化，在结构上调整优化三次产业比重，在发展方式上积极提质增效等。但总体上任务艰巨，经济体制转型处于攻坚期，发展方式转变正在爬坡，经济结构调整步履艰难，开放模式升级压力重重。如果在当前和今后一个时期内转型升级遇阻，就有可能陷入长期停滞状态。因此，顺利完成全面转型升级的历史任务，引领新常态，就必须全面深化改革开放，突破瓶颈制约。

　　发展理念需要转变。发展理念是经济发展的思想基础。改革开放以来，我们一直实行赶超发展战略，经济发展主要致力于做大GDP规模和提高GDP增速，经济规模和增长速度成为衡量发展成果最重要的一个标尺。在此观念支配下，抓投资、上项目、扩出口成为常态，大干快上、开展“速度竞赛”，成为经济工作的主要内容，经济效率效益、生态环境、创新驱动、体制改革在一些地区、一些领域常被置于服从与服务地位。同时，随着经济规模越来越大，区域发展的系统性、协调性越来越低，沿海开放、西部开发、振兴老工业基地、中部崛起等区域发展战略缺乏适时适度的协调机制，实施了一些短期措施，在一定程度上加剧了重复建设和产能过剩。经济发展的包容性不够，社会收入差距拉大，这些都说明我们的发展理念滞后于改革的现实需求，未能实现与时俱进。

　　市场主体需要重塑。企业是经济转型升级的微观基础。经过30多年的改革发展，我国的国有企业和其他多种经济形式在资产规模、经营机制、管理体系、治理结构等方面都获得了长足进步，但仍未形成强劲的内生发展动力。国有企业改革尚未完成，其发展路径依赖和政策依赖仍相当严重。国有企业主营业务利润明显低于全社会规模以上工业企业的局面还未打破，国有企业在获得贷款、土地、商业机会、税费减免等方面通常具有优势，对成本、价格敏感不够，某种程度上存在着负面激励，尚未形成市场核心竞争力和国际竞争力，不利于经济转型升级。多种经济成分的企业在发展中存在着经营粗放、“家族式”治理、行为短期化等突出问题，培育合格的市场主体、打造坚实的微观基础，是转型升级亟待突破的瓶颈。

　　科技体制亟待改革。科技是第一生产力，是创新驱动战略实施的基础。为充分发挥科技对转型升级的支撑作用，国家近年来通过“863”计划、国家自然科学基金等方式投入大量资源，取得了嫦娥登月、蛟龙潜水、超级水稻等一批世界级科技成果。但总体来看，我国科技体制尚未突破原有模式，行政化特征明显，严重制约经济转型升级。一是科技资源配置行政化。科研机构从中央到地方还在按行政体系设置，立项管理和成果评价一般采取行政化的办法，以企业为主体的创新体系还未形成。科学研究、技术创新和经济社会发展“两张皮”未能根本解决，市场导向机制的缺失造成了科技资源的错配与浪费。二是科技市场发育不健全。科技成果产业化缺乏有效的载体和纽带，虽然研发人员总量和科技人员发表论文数量位居世界第二，但每篇论文平均引用次数还不及世界平均水平的70%。科技成果转化率仅为10%左右，远低于发达国家40%的水平。三是科技创新的社会环境有待改善。知识产权得不到有效保护，科技人才评价机制行政化，大学专业设置仍由教育行政部门决定，难以充分反映市场需求，创新驱动缺乏足够的创新型人才支撑。

　　政府职能应加快转变。在一些地区和领域，政府“有形之手”还在主导着资源配置。一是市场价格体系被扭曲。主要能源价格由政府部门制定，金融市场的利率、汇率受政府管控，靠价格信号引导资源配置的市场机制难以充分发挥作用。二是一些地方政府还在主导市场投融资。有的地方政府习惯于冲在一线招商引资，由政府给企业定项目，提供融资担保，甚至替企业定投资、定技术路线，这些行政干预降低了微观层面的资源配置效率。三是仍然存在的一些行政性垄断妨碍了公平竞争。一些限制性的发展规划和行政审批束缚了企业手脚，抑制了企业和个人进入市场创业创新，削弱了市场优胜劣汰的功能。

　　三、重点突破，加快推进经济转型升级

　　推动经济全面转型升级的关键，是进一步健全和完善社会主义市场经济体制机制，让市场真正在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，引领新常态，实现“中国速度”向“中国质量”的转型升级。

　　建设法治政府，让有形之手与无形之手形成合力。推进经济全面转型，需要全面推进依法行政，加快完善市场法治环境，创造条件让市场主体的行为符合转型要求。一是加快推进政府自身改革。按照现代国家治理理念和市场经济原则，科学界定政府、市场、社会的作用边界以及中央和地方政府的事权，简政放权，加强政府在战略规划、市场监管和公共服务等方面的职能。二是深入推进法治体系建设。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。健全以平等为核心原则的产权保护制度，加强企业社会责任立法，依法加强和改善宏观调控、市场监管，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序。三是坚持“五位一体”的全面协调发展理念。以“五位一体”为核心，包容性增长为目标，弱化“速度思维”，推进全面、协调、可持续发展战略。从速度为主转向质量为主，与生态环境、经济效益、科技创新及民生改善协调平衡，统筹城乡、区域规划，打造公平竞争、协调发展的市场环境，让市场机制在统一的制度环境下推动产业结构调整和地区梯度发展。

　　推进产权改革，健全现代企业制度。以完善公司法人制度为基础，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为基本要求，以规范经济决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，完善现代企业制度。一是准确界定不同国有企业的功能。以公益类、竞争类、功能类为标准，明晰各类国有企业和国有资本的使命，为国有经济战略性调整提供方向。二是健全公司法人治理结构。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，继续深化股份制改革，规范董事会建设，深化企业用工、分配制度改革，建立激励约束长效机制。三是深化国企人事与收入分配制度改革。建立以职业经理人制度为主的现代人力资源管理体系，对不同功能的企业建立有区别的考评指标体系、经理层选聘和薪酬制度。四是完善国有资产管理体制。打破“管企业、管资产、管人事”的闭环式管理，向“管资本”为主转变，组建大型国有资本投资集团，按市场机制优化国有资产配置。完善国有资本合理流动机制，推进国有企业重组调整，以混合所有制引领国民经济创新发展，增强国有经济的影响力、控制力和抗风险能力。

　　加快科技体制改革，利用市场机制配置科技资源。全面落实创新驱动发展战略，从根本上解决科技、经济“两张皮”问题。一是建立市场导向的科技资源配置机制。推动科研机构去行政化改革，以创新为导向建立面向国际、面向市场、面向现代化的科技主体。打破“课题制”包打天下的局面，分类建立科学合理的组织管理模式，充分调动科技人员的积极性、主动性、创造性，赋予科研单位更多的研究自主权。二是理顺政府与科研机构之间的关系。政府职责定位于引导方向、制定标准和实施监管，为企业技术创新打造公共平台。由政府投资的大型科研设施面向全社会开放，降低市场主体技术创新中的成本与风险。三是深化教育培训改革，加快人力资本积累。充分发挥教育在知识创新、技术创新中的支撑作用，创新考试招生制度，重构政府、学校、社会之间的关系，落实和扩大学校办学自主权，除少数中国文化特色专业外，应按市场需求设立专业、组织教学和学术活动，建立依法办学、自主管理、政府监督、社会参与的现代学校制度，真正提高学生的素质和能力。

　　转变开放方式，构建新型开放经济体系。顺应高水平引进来、大规模走出去的趋势，推动全球布局的大战略。一是加快自由贸易区建设。继续维护多边贸易体制在全球贸易发展中的主导地位，形成“一带一路”、中韩自由贸易区等以周边为基础、面向全球的高标准自由贸易区网络，建立由我国主导的区域性经济发展空间。二是培育产业综合竞争新优势。改革外商投资管理体制，实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，创造更加平等的竞争环境，推动开放型经济从数量扩张向质量效益提升转变，从成本优势向以人才、资本、技术、服务、品牌为核心的综合竞争优势转变，从“中国视角”转向“全球视角”，从引进、出口为主的“平面式扩张”开放，转向高水平引进来、走出去并举的“立体式”开放。三是参与引领国际规则和标准制定。规则和标准的竞争是最高层次的竞争，需要从被动接受国际贸易规则转向积极参与规则制定。要在错综复杂的外部环境中站稳脚跟，在日趋激烈的国际竞争中把握主动。

　　经济全面转型升级是否成功，关键在于全面经济体制改革与发展方式转变是否能够取得实质性进展，新的经济增长动力是否能够基本形成。这项宏大而艰巨的历史任务倘能完成，我国将再造一个更加辉煌的经济奇迹，为世界历史和人类文明发展开辟新的道路。 （王保安 作者：财政部副部长）