银保合并终落地 监管与发展双轨并行
2018-03-26 07:16:47   来源：   评论：0 点击：

　近日，《国务院机构改革方案》（以下简称《方案》）提出，将银监会、保监会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会作为国务院直属事业单位；将银监会、保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。自此，我国以“一行三会”为核心的监管体系发生了深刻的变革，银保合并的机构改革正式落地。

　　可以预见，银保合并将有效地协调监管和防范系统性风险，能够弥补长期分业监管存在的不足，这与笔者长期以来一直呼吁建立的金融统合监管是完全契合的，也与我国提倡的金融法制理念是相吻合的。

　　统合监管的现实必要性

　　缘何统合监管体制能成为世界性潮流，受到许多国家青睐，究其原因是其具有分业监管难以企及的优点和特性，而且统合监管体制在我国有着一定的理论基础，尤其是统合监管体制内含的成本效益优势、能有效防范系统性风险和有效协调监管等特点，与我国一直提倡的金融法制理念是相吻合的。

　　（一）提高成本和效益的要求

　　在分业监管的体制下，存在着难以避免的重复监管和交叉监管，各监管机构的监管规定也许不一致，这就加大了监管成本，同时也造成了被监管者的执行成本。而统合监管体制对监管者来说，它可以节约技术和人力的投入，更为重要的是可以极大降低信息成本，获得规模效益。对被监管者来说，被监管者企业只需与一个监管机构打交道，服从一套规则，这就大大降低了行政开支，减少了间接监管成本。同时，由于部分监管费用来自受监管者，因此金融机构的直接监管成本也降低了。以英国为例，一体化的金融服务管理局（FCA和PRA的前身）的监管范围比原有的9个监管机构业务范围宽泛，但总的预算却比原来的低。而在该监管体制保证了各监管部门的合作和灵活应对，能减少监管的信息成本和节省资源，也能有效地降低行政诉讼风险。

　　就合并银监会、保监会而言，全国政协委员、全国社保基金理事会理事长楼继伟在两会期间表示，在资本充足率、偿付能力以及自身风险匹配能力方面“保险”和“银行”有类似性，两者都管理自身的资本收益匹配、风险收益匹配和久期匹配。所以，银行业和保险业在机构设置、规则体系、资产管理形式和监管逻辑上有较强的相似性。银保合并在推进的过程中改革的沉淀成本较小，成本效益提高的优势能够充分体现。此外，我国高素质的金融监管人才和金融监管设施的供给难言充足，尤其是地方层面保险监管人才匮乏，统一监管有利于发挥协同效应，集中整合监管资源，充分发挥监管专业人才的专业能力，提高监管的质量和效率。

　　（二）防范系统性风险的要求

　　党的十九大和第五次全国金融工作会议都反复提及健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。而我国先前“一行三会”的金融监管体系虽然经过历次改革，金融监管混乱的状态得到根本性的改观，但在金融业发展日新月异的情况下，该框架仍然难以适应金融业快速发展的需求。尤其是近来保险行业的一些乱象值得特别关注。2015年年底爆发的“宝万之争”，引发了舆论对于保险行业乃至万能险产品的空前质疑，甚至成为监管政策转变的重要导火索。保险公司在获得更多保费收入的同时，为提升投资收益率，险资大量投向A股市场蓝筹股，银行股、地产股尤其受到青睐，成为资本市场最受关注的机构投资者，但也正是由于过于激进的投资，“保险姓保、监管姓监”、“妖精论”等强监管风向应运而生。

　　因此，探寻更优的监管方式成为我国金融业发展的当务之急。在此，我们将视野投向统合监管。统合监管体制之下，监管者可以更加有效地进行整体性考虑，这可减少乃至避免因多重监管和交叉监管导致的监管缺位或监管失灵，遏制监管套利的发生。而随着金融机构间业务联系的逐渐紧密和跨国金融的迅速发展，特别是作为开展金融业混业经营主流组织模式的大型金融控股公司的出现，使得防范金融部门之间风险的交叉传染、控制整个金融业的系统性风险尤为重要。

　　（三）避免监管缺位、遏制监管套利的要求

　　随着金融业创新的发展，各金融机构的界限越来越模糊，分业监管体系可能不能完全覆盖一些新型的金融机构。各金融机构为逃避监管，会产生监管套利现象，设立新的机构游离于法律或监管之外。就目前国内情况来说，一些金融控股公司就处于无监管状态。当金融控股公司面对多重的监管需求而且监管利益不大时，就有可能出现监管缺位或者监管真空。如金融控股公司中某一实体产生风险，就有可能影响其他实体，只对某一实体有监管权的机构很难评估它的真实风险，一旦出现危机，各监管者间就会推卸责任。同时，监管的缺位可能引发行政诉讼，造成行政资源与司法资源的浪费。而在统合监管体制下，就能够避免原先各机构之间的相互推诿，便于协调各内部监管部门，针对特定监管对象采取相应的监管动作，适应能力强。在我国当前这样一个金融业飞速发展的国家，金融产业结构迅速变化，趋向于复杂和多样化，非银行金融中介机构甚至实体经济部门都有迅速占领金融市场份额并扩张的冲动，更有必要建立一个有强大监管权力的监管机构进行统合监管。

　　随着我国对外开放政策的进一步实施，尤其是我国金融市场的对外开放不断深化，越来越多的外资金融机构进入我国金融市场。主要的外资金融机构都实行集团化综合经营模式，尽管其在华机构也必须遵循我国的分业经营制度，但其同一主体可分别进入我国银行业、证券业和保险业，在华机构通过与总部的前后台配合，以“前台分业，后台混业”模式实现实际上的综合经营，在我国实现跨行业持股、跨行业经营和分销产品的目的。而在这样的境况下，以目前的分业监管体制，不仅在微观上难以对上述各外资金融集团实行有效监管，宏观上也很难对外资金融集团在我国的发展和风险现状加以全面把握。

　　同时，我国会进一步由“国富”向“民强”转变，越来越多的普通民众会拥有更多的可供投资的资产，金融理财产品业务也因此大量涌现，但监管不能完全跟进，如近年来的“万能险”就虽名为寿险，但实际中却基本作为一种风险理财产品。混业经营业务的规模将会进一步的扩大，金融组织的统合趋势也在加快，分业监管的模式已经不适应市场的进一步发展，为了满足个人投资者的需求，控制金融行业系统性风险，维护我国的金融安全，统合监管势在必行。

　　运用监管科技强化以央行为核心的

　　统合监管体制

　　银保合并可以说是在构建更加科学、高效的金融监管体系的道路上的一座里程碑，但是从长远来看，从根本上解决分业监管所引发的弊端还需发挥央行的宏观审慎监管职能，运用监管科技（Regtech）强化以央行为核心的统合监管体制。《方案》提出，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。这样的部署是对习近平总书记在全国金融工作会议上明确要求“分离发展和监管职能”的回应，同时也明确了人民银行承担的重要发展职能，包括：一是统筹金融业发展规划，相关金融监管部门不再编制本部门发展规划，以实现发展与监管职能分离；二是统筹金融业立法，金融立法不再各自为政，避免不同法律之间存在冲突、部分法律立法进程滞后等问题；三是统筹金融业并购重组、对外开放的安全审查。

　　笔者在反思2008年重创全球经济和金融治理体系的金融危机时，发现构建微观金融商品、金融组织、金融行为的审慎规制和宏观审慎规制的有机结合的金融服务统合法体系，是遏制金融系统性风险的有效手段。笔者将相关观点体系化后，形成“金融服务统合法论”。《方案》中提出的的“统筹协调监管”作为连接综合经营挑战和防范系统性风险目的的桥梁，其精神实质是与笔者的金融服务统合法论中的“统合”相一致的。《金融服务统合法论》中提出，统合监管体制可以首先扩大央行对宏观审慎监管的职权，这也符合当前国际上以央行为核心的宏观微观金融监管体系的趋势。就目前来看，央行的宏观审慎监管的职权的确在扩大。

　　首先，笔者认为发挥央行的宏观审慎监管的职能，首先必须要树立穿透式监管理念，所有金融业务都要纳入监管。穿透式监管是针对混业经营的金融新业态进行监管的重要模式，是指在监管的过程中打破“身份”的标签，从业务的本质入手，将资金来源、中间环节和资金最终流向穿透联结起来，按照“实质重于形式”的原则辨别业务本质，根据业务功能和法律属性明确监管规则。使金融监管和风险排查跟上金融创新的速率和步伐，同时避免因监管规则的不统一导致监管套利。这一监管理念也得到了政策上的认可，如我国互联网专项整治方案在正文中多次明确提出了“穿透式”监管的概念，确立了穿透式监管理念。在今年年初新华社有关虚拟货币交易的报道中也引用了笔者“穿透式”监管的建议。

　　其次，构建统合监管体制还必须发挥监管科技的作用，利用监管科技守护金融安全。在大数据、区块链、云计算等科技发展的基础上，应当建立起金融合规、场景依托和技术驱动三位一体的金融风险防范体系，突出监管科技在金融监管中的重要作用，从而对金融监管进行重构。用监管科技重塑金融监管，坚持技术治理与法律治理相结合，丰富金融监管体系手段，重构金融监管模式，防范金融风险。规制金融科技风险，不是简单的监管体系问题。科技与金融紧密结合的趋势越来越明显，因此不仅需要完善旧体系，也必须着眼于构建新体系。针对新技术不断应用于市场，立法必须借助于新技术实现突破。监管和法律是金融科技能够落地的两大核心要素，在金融科技时代，金融监管者急需理论的重构与技术的提升，而监管科技正是用科技来武装监管，从而应对金融科技带来的风险与挑战。通过建立一套实时动态的监管工具，对提高监管效率、提高金融风险的防范能力是至关重要的。