中国的改革已经走过了整整30年的历程。改革首先从农村起步，农村改革不仅贯穿整个中国的改革，而且是中国改革与发展的原动力、助推器和晴雨表。要实现13亿中国人口的全面小康和现代化目标，要建立完善的社会主义市场经济体制和民主政治制度，农民、农业、农村仍然是未来中国改革和发展的重点。基于此，深入总结30年农村改革的历程和经验，正确面对现实发展的问题与挑战，大胆探索深化农村改革的思路和途径，不仅对于解决好“三农”问题，而且对于整个中国的进一步改革和发展，都有极为重要的意义。本文在总结浙江30年农村改革的基础上，对当前改革与发展所面临的深层次问题进行了分析，并提出进一步改革的思考和对策建议。

一、浙江30年农村改革的轨迹和成就

中国30年的改革取得了举世瞩目的成就，浙江的实践也是如此。1978年到2007年，浙江地区生产总值从123.72亿元增加到18640亿元，财政总收入从27.45亿元到3240亿元，农民人均纯收入从165元增加到8265元，城镇居民人均可支配收入从382元增加到20574元，分别增长了151倍、118倍、50倍和54倍，全省非农产业占GDP的比重从63.7%上升到94.5%，城市化率从14.1%提高到57.2%，提高了43.1个百分点，75.9%的农村劳动力已转移到二三产业，农民来自二三产业的收入占总收入的比重达到81.5%。浙江农村30年改革发展的轨迹，概括起来，是一条从解放思想到解放农民和解放农村生产力，从冲破计划经济体制到建立社会主义市场经济体制，从不自觉到自觉的统筹城乡改革发展的路子，探索出了一条具有中国特色、浙江特点的“三农”发展之路。

1、变革农业生产经营体制和农产品流通体制，实现了从高度集中的人民公社体制到以家庭经营为基础、统分结合的农业经营体制的转变。从上世纪80年代取消统派购制度到90年代取消粮票和粮食定购任务，再到新世纪推进农业结构战略性调整和粮食购销市场化改革，全面推进农村税费制度改革，终止了延续千年的“皇粮国税”，农业发展进入到无税时代，促进了从自给半自给的计划农业到市场化、产业化农业的转变，开创了从传统农业到效益农业，再到高效生态现代农业发展的新时期，极大地调动了农民的积极性，农业综合生产能力大幅提升，推动了农产品供给从严重短缺到全面充裕的历史性转变。

2、推进农业和农村市场化的改革，使农民获得了自主的生产经营权、自有的财产所有权和自由的创业就业权。改革开放以来，浙江农民兴起了自主创业和自由择业的浪潮，千百万农民率先闯市场，涌现了一大批农民企业家和务工经商者，广大农民实现了从单纯的农业劳动者到独立的商品生产者、自主创业者和自由就业者的转变，农民的千变万化带来了经济发展的千姿百态，推动了整个经济体制从计划经济到社会主义市场经济的转变。这些转变使农民收入和财富大幅度增加，浙江农民人均纯收入持续20多年在国内省区保持第一，生活消费水平全面提升，人居环境显著改善，农民生活实现了从基本温饱到总体小康的历史性转变。

3、快速推进农村市场化、工业化和城镇化，推动浙江成为市场大省和经济强省。农村改革使得浙江乡镇企业异军突起，形成个私经济放手发展，企业产权制度改革率先推进，民营经济快速壮大，农业劳动力大量转移，专业市场和小城镇蓬勃发展，农村劳动力和二三产业向县城和中心镇集聚的格局。农村经济实现了从单一的农业经济到一二三产业全面发展的转变，农村所有制结构实现了从单一的集体经济到多种所有制经济的共同发展，县域经济实现从单纯农村地域经济向以工业为主导、城市为中心的特色块状和区域集群经济转变，全省经济总量和人均GDP从上世纪80年代初分别列全国省区的中下游水平，到2007年分别上升为第4位和第1位。浙江农村经济发展呈现了前所未有的活力，实现了由落后的农业省到市场大省、经济强省的历史性转变。

4、积极实施统筹城乡改革发展的方略和多予、少取、放活的方针，打破城乡分割发展的格局，从城乡互相制约到城乡互进共促的融合发展，开创了城乡一体化发展的新时代。进入新世纪以来，中央又连续发了五个“一号文件”，把解决好“三农”问题放在全党工作的重中之中。特别是党的十六大以来，中央先后提出了坚持科学发展观、实施统筹城乡发展方略和建设社会主义新农村的战略部署，在这些战略方针指导下，浙江大力实施“八八战略”，率先制定了《统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》和《全面推进社会主义新农村建设的决定》，积极探索以工促农、以城带乡的发展机制，不断加大公共财政对“三农”的投入力度，整体推进农村经济、政治、文化、社会等各方面的建设，实施了“千村示范万村整治”，“千万农村劳动力素质培训”和“欠发达乡镇奔小康”等统筹城乡发展的系列工程，全面推进政府公共财政向农村倾斜、城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，进而农业为工业提供积累、农村为城市服务的传统格局，开始向工业反哺农业、城市带动农村的发展格局转变。

5、顺应历史潮流和农民需求，积极探索党领导新时期“三农”发展的方式方法。党的十一届三中全会以来，党中央始终站在改革前列，以新理念催生新思路，以新思路促发新举措，创造了改革开放的大环境。浙江创造性地贯彻中央的方针政策，以思想大解放促进农村生产力的大解放，以经济大发展带动农村社会的大变革，促进农民素质的大提高，广大农民的思维方式和文化价值观念发生了深刻的变化，正在从传统人向现代人转变。各级领导干部坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，尊重农民的创造、支持农民的创造，及时总结推广和引导农民的创造，逐步形成了政府与市场的协调，干部与群众的互动，在“三农”工作方法上从行政命令、瞎指挥，向科学调控、因势利导方面转变。

二、浙江30年农村改革的特点和启示

回顾总结浙江30年的农村改革，主要有以下十个方面的特点和启示。

1、在改革的目标上，坚持以农为重，把解决好“三农”问题作为改革的首要目标。从农民占绝大多数和长期处于社会主义初级阶段的基本国情和省情出发，从当时最严峻的农产品全面短缺、农民温饱不继问题入手，推进农村改革，致力于解放农业和农村生产力，促进农业发展、农民致富和农村的全面进步。实践表明：农业兴、中国兴；农民富、中国富；农村稳、中国稳；农民充满生机活力、中国就生机勃勃。

2、在改革的指导思想上，坚持以人为本，把增进农民权益作为改革的出发点和落脚点。其核心是顺应农民利益需求和社会发展客观规律，尊重农民首创精神，赋予农民自由权利，从农民群众最迫切的解决温饱、增收致富、摆脱改变大锅饭、大呼隆的生产和分配体制的需求着手，推进市场取向的改革、还权于民，赋予农民生产经营自主权和自主创新创业的权利，让农民成为独立的商品生产者和市场主体，注重激发农民创新创业的活力，努力创造让农民自由和全面发展的条件。

3、在改革的思路上，坚持市场取向，把建立市场取向和政府调控有机结合的管理体制作为改革的基本方向。实践表明，农业要实现从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变，一方面也必须充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，但另一方面，由于农业具有明显的自然和市场双重风险，因此，还必须注重政府对农业的支持和有效调控，不断的探索建立适合现代农业发展的社会主义市场经济体制。

4、在改革的突破点上，坚持以地为源，把不断创新农村土地制度作为改革的突破口。其目的是改善土地资源在财富创造与分配中的杠杆作用。从实行农业家庭承包责任制入手，赋予农民对农地的生产经营自主权，使土地的家庭经营成为农业增产、农民增收的首要途径；在此基础上推进非农建设用地的改革，赋予农民在集体土地上兴办乡镇企业的权利，使农民得到了兴办乡镇企业的土地资源的基础条件，也得到了越来越多的非农建设用地的增值利益。同时，在推进国家非农建设用地征地制度的改革中，也逐步地提高对农民的经济补偿和利益保护。

5、在改革的操作上，坚持注重实效，把“多予、少取、放活”作为改革的重要抓手。首先从“放活”开始，党的十一届三中全会以来，我们党从加强农业、繁荣农村、放活农民入手，既让农民成为农业生产的主人，启动了农业生产和流通的市场化进程，又允许和鼓励农民兴办乡镇企业、个私经济、进城务工经商。在“放活”的基础上，又不断“少取”和“多予”。如：不断减轻，直至免除农业税费和农民的各种负担，开创了农业的免税时代，不断增加对“三农”的各种投入和补贴，广大农民从改革中最先得到实惠。

6、在改革的方略上，坚持城乡统筹，把突破城乡二元结构、城乡分割体制作为改革的长期战略。按照减少农民才能发展农业、转移农民才能富裕农民的思路，让农民积极参与到工业化、城市化和市场化的进程中去，它直接促成了乡镇企业的异军突起、专业市场和小城镇的蓬勃发展和大量农业剩余劳动力向非农产业的转移，使农民成为市场化、工业化、城市化的积极参与者和直接受益者，使“三化”成为促进“三农”发展的最强大动力。

7、在改革的方法上，坚持务实创新，把从实际出发和“三个有利于”作为改革的判断标准。主要体现在：充分尊重农民的首创精神，鼓励农民创业和创新，不断清除束缚农业、农村和农民发展中的“左”的思想和政策体制障碍，不断总结、提炼和推广基层创造的改革和发展经验，并不断把成功的经验转化为新的政策和法规。

8、在改革的路径上，坚持循序渐进，把“摸着石头过河”和“允许试验”作为改革的探进器。中国的改革既没有先例，又不能照搬西方国家模式，只能在实践中不断探索。渐进式的、与时俱进的改革是一条可行的路子。实践中，我们的改革正是走了一条从农村到城市，从微观到宏观，从经济体制到政治文化社会各个领域的体制，从点的试验到面的推广，一直到以消除城乡二元结构为重点的城乡经济社会政治各个层面的综合配套改革。在渐进式的改革进程中，不断拓宽改革的领域、不断丰富改革的内涵、不断深化改革的层次，改革、发展和稳定的三者关系在实践中日趋协调。

9、在改革的激励上，坚持利益驱动，把合理的利益诉求作为改革的动力源。率先推进效率优先兼顾公平的分配制度改革，从低效率的平均主义分配制度转到以按劳分配为主体、多种生产要素参与分配的分配制度。鼓励一部分人、一部分地区先富起来，与此同时，积极倡导先富带后富，探索效率与公平有机结合、稳步迈向共同富裕的新举措和新路子。

10、在改革的推动上，坚持群众路线，把上下联动、互动共进作为改革的推进力。努力做到中央的改革部署与广大群众的改革意愿相一致，党政干部与广大群众互动互促，着力形成全党全社会不断深化改革的共识与合力。各级领导干部不断解放思想，以“三个有利于”为标准，尊重、鼓励、支持、引导农民的创新创业活动，调动方方面面投身改革的积极性，充分显示党和政府对改革的领导推动作用。

三、当前“三农”发展面临的问题与挑战

30年的农村改革与发展，为我国的改革与发展做出了巨大的贡献。中国的改革源于农村的改革，中国的发展源于“三农”的发展，农村的改革发展成为推动中国发展最强大的动力。但与此同时，“三农”为中国的高速增长也付出了巨大的代价。两亿多的农村劳动力转变成为从事二三产业的廉价农民工，几亿亩的农民集体所有的土地被廉价征用。廉价的农民工、廉价的土地和廉价的环境这三大红利贡献是中国成为世界制造工厂和经济高速增长的最重要的因素，但广大的农民工却没能享受到平等的企业职工权利，大量的失地农民没能分享到相应的土地增值利益，大范围的农村生态环境被严重污染。从纵向看，改革开放以来，尽管我国“三农”发生了翻天覆地的变化，农民生活实现了从温饱到基本小康的转变，取得了举世瞩目的成就；但是从横向看，我国“三农”问题依然很严峻。农村依旧落后于城市；城乡居民收入差距不仅没有缩小，而且在不断的扩大；农民还未能享受到平等的公民待遇、劳动权益、土地权益和财产权益；农业是弱质产业、农村是落后社区、农民是弱势群体的问题还没有得到根本的解决。我国目前还存在城乡收入巨大反差、城乡社会事业巨大反差、城乡财政支出巨大反差、城乡信贷资金巨大反差、城乡投资规模巨大反差等问题。因此，“三农”问题并没有因我国经济的高速增长而缓解，在许多方面反而是更加尖锐了。概括起来，当前我国的“三农”问题集中体现在以下六个方面。

一是农业发展面临着地位边缘化、规模细碎化、经营副业化、劳力高龄化、产销无序化、科技口号化、设施陈旧化、产业低效化等问题的困扰；传统的农业双层经营体制和政府对农业的投入保障体系与现代农业的发展还很不适应；忽视农业、无视农村、轻视农民的问题还在加剧。深化农业经营体制改革，保障农产品有效供给、提高农业经济效益，加快传统农业向现代农业的转变迫在眉睫。

二是农民就业面临着农业就业不充分，非农就业不稳定，权益难保障、收入难递增、身份难转换等严峻挑战。实现农民充分就业、稳定就业、和谐就业的任务十分艰巨。现实中，农民增收的长效机制尚未建立，特别是纯农户增收十分困难，投入资本缺乏、非农就业难。进一步创造农民创新创业的良好环境，保障农民平等的公民权益、劳动权益、财产权益，提高农民创业就业能力、形成新型城市化和新农村建设双轮驱动的机制迫在眉睫。

三是农村土地制度面临着耕地日趋减少，农户经营规模越来越细小、越来越缺乏长期投资、土地流转和规模化集约经营难，征地制度不完善、征地行为不守法，非农建设用地中的浪费和腐败现象依然严重，农民集体所有的建设用地以及农户宅基地和住宅缺乏平等物权，农民不但未能充分享受土地用途转换的增值收益、而且城市大量侵占农村资源，又形成新的城乡“剪刀差”。深化农村土地制度改革，提高土地资源利用效率，进一步保障农民的土地权益迫在眉睫。

四是农村社会事业管理服务仍面临着无序状态、公共服务缺失、文化生活贫乏、基础设施建设落后等严峻问题。缩小城乡社会建设差距、改善农村基本民生与提高农民生活质量的任务十分艰巨。突破城乡二元社会权利结构，改善农村人居环境、实现城乡基本公共服务的均等化迫在眉睫。

五是农村政治建设面临基层民主制度不健全、民主权利没有充分保障、社会治安隐患多、社会缺乏公平正义环境等严峻问题。加强党在农村的执政能力，扩大农村基层民主、实现社会公平公正、和谐稳定的任务十分艰巨。加强党对农村工作的领导，推进基层民主政治体制改革、完善乡村治理结构迫在眉睫。

六是农村发展面临行政管理体制改革滞后和城乡二元体制的严重制约，计划经济时期遗留下来的行政管理体制和政府职能中的城市偏向尚未根本改变。有的法规政策存在重城轻农、重官轻民、重富轻贫的现象。对农民不公平的政策、制度和法规不但还没有完全清除，而且还在出现新的不合时宜的政策法规，建立工业反哺农业、城市带动农村的体制机制，消除城乡二元结构的任务十分艰巨。推进城乡综合配套改革、建设服务型政府迫在眉睫。

事实上，我国当前宏观经济社会发展面临的种种问题和困难，都与“三农”问题直接关联。比如，内需不足就与农民群体低收入、低消费、农村社会保障不健全直接相关。又如，国际贸易频繁遭遇技术壁垒和反倾销、人民币币值不断升值、企业技术创新和科技进步内在动力不足、粗放型增长方式难以改变等问题，也与2亿多农民工长期廉价、社会保障普遍缺失等问题有直接的关联。再如，土地征用和使用上的大量违法行为和浪费行为，导致农民抗争，社会不稳，也与农民土地权益的缺失和土地制度改革的滞后有直接的关系。总之，当前经济社会上发生的重大问题或潜在的问题，都与“三农”问题没有根本解决好有关，“三农”问题仍然是全党工作的重中之重、难中之难、急中之急。

四、深化改革的对策建议

下一步的改革应该在认真总结30年改革成功经验的基础上，针对现实中存在的各种紧迫问题，进一步解放思想，进行总体设计，着力推进。深化改革还是要把建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化的新格局作为主攻方向，要尽快消除城乡二元经济社会结构和城乡不平等的制度；改革的核心是还权于民、用权于民，真正给农民平等的公民权利、财产权利、劳动权益和土地权益，实现农民自由、全面的发展。下一步应着力深化以下五大方面的改革。

（一）深化农业发展体制改革

我们认为，走中国特色农业现代化道路，就是要从人多地少的中国基本国情出发，以保障农产品有效供给和农业生产者增收致富为目标，以科学发展观为统领，以科学技术为支撑，以转变农业发展方式为主线，以体制机制创新为动力，以政府宏观调控和依法保护为保障；坚持富民强农的基本宗旨，坚持家庭经营的基本制度，坚持统筹城乡发展的基本方略；按照整体提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率的要求，充分发挥体制机制优势、人力资源优势、市场潜力优势，全面增强科技支撑能力、综合生产能力、市场竞争能力，走出一条经济高效、功能多样、产品安全、技术密集、可持续发展的中国特色农业现代化道路。

1、深化农业经营体制和农地制度改革，致力于建立与现代农业发展相适应的新型农业双层经营体制。从当前我国农业的实际情况看，在上世纪80年代初期实行家庭联产承包责任制时形成的统分结合的双层经营体制和农地制度，与现代农业、现代社会的发展要求不相适应的问题已越来越突出。一是农业家庭承包经营的农户数量越来越庞大、经营规模极其细小、分散，这种小规模的农户经营既难以应用现代科技现代农机，难以提高农业综合生产能力，更难以参与市场竞争，也难以使农户致富。二是统一经营服务层次的村集体经济组织实际上没有能力承担统一服务的功能，统一经营和服务名存实亡。三是农民承包的土地产权不明晰，农民缺乏长期投资的信心，虽然法律规定30年不变，但由于人口变化，各地几年调整一次的情况相当普遍。四是对常年抛荒农户缺乏有效治理措施，离农的农民不愿意转让土地，而常年务农的农户得不到更大扶持，有失公平。五是农户家庭承包经营与集体统一经营服务相结合的双层经营体制已不适应变化的形势。六是现有的公司加农户的农业产业化经营体制也存在很大缺陷，农户与龙头企业之间大多数都是简单的买卖关系，交易成本高昂，不能形成真正的利益共同体，因而很难从根本上改变小农经济的生产格局。

基于此，有必要对农业双层经营体制和农业产业化经营机制进行有效的改造对接。建议把现有的家庭承包经营为基础的双层经营体制改革提升为以专业化、规模化、农庄化的家庭经营为基础，并与专业合作社和农业龙头企业的经营服务相结合的新型农业双层经营体制。

建立新型农业双层经营体制的改革方案，一方面，要把农业家庭经营作为农业基本生产形式，把专业化生产、规模化经营、企业化管理的家庭农庄作为现代农业的生产主体，通过转移农业劳动力和推进农民市民化，促进土地使用权的流转和集中，致力于逐步减少从事农业的农户和农业劳动者的数量，使专业农户成为专业化、规模化的家庭农庄，使之成为现代农业生产主体和新型农业双层经营体制的基础。另一方面，要大力引导家庭农庄（专业大户）在自愿的基础上组建农民专业合作社，也可以引导农业龙头企业与生产基地的家庭农庄（专业大户）组建专业合作社，从而形成家庭农庄的生产与农民专业合作社和龙头企业的统一经营服务相结合的新型农业双层经营体制，提高农业产业化经营水平和农民的组织化程度。

建立新型农业双层经营体制还需要深化农地制度改革。改革的重点是把30年不变的农地承包制时间同邓小平同志关于社会主义初级阶段至少100年相衔接，即把现行的30年农地承包期延长到100年不变，明确赋予农户100年的土地承包经营权，充分体现中央关于农户土地承包长期不变政策。同时加快农地使用权的市场化和农地转用权的法制化，让农户拥有对农地的承包经营权和完整的财产物权。建立政府管理下的土地使用权流转交易市场，允许和鼓励农户之间按照自愿、依法、有偿、有时的原则转让土地使用权，促进农地向专业大户和种田能手集中，逐步使规模经营的家庭农庄成为现代农业生产主体。也可以采取土地入股、组建股份合作社和股份公司的形式，推动农业规模经营。同时，强化政府对农地流转和转用的依法管理，促进农地市场化流转，确保农地农用、不得随意转为非农建设用地，还要对承包农地的常年性抛荒进行依法处罚，促使长期不经营农地的农户把农地流转出去。政府资金集中对农业基础设施加以整合投入。

在具体操作中，在二轮承包经营比较公平合理的地方，可以在不调整农户承包土地的情况下，顺延到100年，并发给农户100年的承包经营权证，明确这种农地承包经营权具有物权的性质。在二轮土地时承包农户之间土地数量不太平衡和公平的地方，可以再做一次适当的调整，也可以采取经济上补偿的办法，使承包土地大致公平，然后顺延到100年。对于已经全家户籍农转非、并在城镇安居乐业、享受市民同等待遇的人口，必须把其承包的农地和山林一次性有偿转让出来，今后不作农民对待，以增加纯农户的农业资源。同时，明确集体经济组织和村民委员会不再承担农户承包地的统一经营管理和土地调整职能，由县乡两级政府部门建立农地管理专门机构，承担农地依法管理的职责。

此外，要完善对农民专业合作社的优惠政策，要给与其比一般的农业龙头企业更加优惠的政策。对专业合作社从事农产品加工贸易给予免税或减税，使农业生产者通过合作社能真正享受到加工贸易的增值利益，进而引导专业大户、家庭农庄走合作发展的路子。促进一部分农民转入二、三产业开拓生产门路，一部分农民就地当农业工人，使农民既有承包土地转让好处，又能根据自己能力开拓就业。

另外，还要按照建立与现代农业发展相适应的新型农业双层经营体制的方向，深化农村供销社和信用社的改革。把农村供销合作社改革成为农业产供销合作联合社和农民专业合作社的联合社，帮助指导农民专业合作社进行产品销售、技术培训、商标制定、广告宣传、市场开拓、法律援助等。也要允许有条件的农民专业合作组织和改制后的供销社开展合作信用保险业务，参股和兴办农业合作银行。农村信用社改革要坚持合作制的方向不变，不应该急于把信用社改成股份制的民营银行。要促进现有的供销合作社、信用社与专业合作社进行有效整合，成为农民自我服务、走向全国和世界市场的最重要的组织载体。

2、深化农业科技体制改革，致力于建立农科教、产学研一体化的新型农技推广体系。要进一步改革农技推广体制与体系，对涉农院校、农业科研机构与地方政府部门的农技推广组织进行有效的力量整合，形成政府指导下以农民专业合作社为载体、“农科教”相结合、“产学研”一体化的农技推广体制与体系，建立专业化和区域性的综合农技推广服务中心和现代农业示范与辐射基地。同时促进政事分开，各级行政部门的技术推广任务、项目经费要相应地整合到新的农业科研推广体系中去，使科研经费真正集中用于农业科技。

3、深化农产品流通体制改革，致力于形成开放、统一、高效的农产品市场物流体系和农业地区分工协作机制。要坚持农业区域化与市场化的方向，无论是粮棉油等重要农产品还是其它农产品，都要坚持放开生产经营和流通，都要让农民自主安排生产、自由出售农产品。同时，为了保障国家安全，政府应制定优惠政策，建立粮、油等主产基地和产业带，鼓励专业合作社生产国家安全需要的粮油农产品。国家要鼓励产销两地开展对接，达到产地积极生产，销地积极收购，确保粮油安全。要积极引导社会力量参与农业专业合作社开展跨区域的农业产业化经营，提高全国的农业综合生产能力和农业开发能力，促进欠发达地区农民增收致富、安居乐业。国家财政要致力于建设和培育全国统一、开放、高效、多层次的农产品市场和物流网络。要坚决开通常年性、全国性地开通鲜活农产品的免费绿色通道，加快农产品流通基础设施建设和市场体系建设。要建立农资价格与农产品价格挂钩的价格调控机制，使国家政策性补助真正落到农民腰包。

4、深化农业行政管理体制改革，致力于建立贸工农一体化的行政管理机构和支农政策体系。要按照农林牧副渔、产加销、贸工农一体化管理的要求，整合现有的涉农行政机构，充分发挥其行政效能。近年来各级政府农业投入很多，但投入机制还不健全，投入分散、效率不高、农民实惠不多。建议尽快建立完善经常性的公平投入机制和突发性问题应对机制相结合的投入体制，以法律法规保障农业的基础地位和有效投入，同时又要充分发挥市场机制的激励作用，形成多种形式、多种途径的“以工促农、以城带乡”的长效机制。同时，应进一步取消集体林育林基金和更新改造资金的征收，减轻或减免农产品流通和加工环节的税收。农资企业也应该实行扶持和低税的政策。同时要全面建立农业政策性贷款和政策性保险制度。最可行的办法是，一是由农村信用社来承担此责任。二是国家控股为主的银行必须有一段额度给农业贷款，国家给与一定的风险补偿政策，作为不良资产核销。

建立工业反哺农业、城市带动农村的有效机制和途径。最重要的是要解决好农业劳动力向工业、城市转移就业和资金向农业转移的问题。要按照发展农业必须减少农民、转移农民、提高农民的要求，加快减少农业劳动者的数量，提高农业劳动者的素质。各级政府要创造条件，让进城农民安居乐业。要下决心改革户籍管理制度，让农民获得自由迁徙权利，平等享受公民待遇。同时，要把发展乡镇企业、民营经济和小城镇放在更加突出的位置，搞好中心镇建设规划和乡镇企业功能区的规划，让他们成为转移农村劳动力和农村人口的有效载体。要大力推进在城镇建设经济实用房和廉租房，鼓励农户全家搬迁到中小城镇安居乐业。另一方面要抓好中心村的规划建设，促进零星村向中心村集聚，发展多种经营的特色村域经济。要协调好城市与村镇规划，有条件的地方政府应补助农民改善住宅条件，解决他们世代以求的愿望。政府通过工业城市发展新增的财力和土地出让金的很大一部分要用于现代农业和新农村建设的投入。

（二）深化非农建设用地制度改革

要按照建立城市化与新农村建设双轮驱动机制的要求，把深化非农建设用地制度的改革与推进农民市民化进程紧密结合起来。

1、深化征地制度改革。这项改革的目标，是要进一步规范地方政府行为，促进土地节约利用、集约利用和依法使用；要保障农民对土地的合法权益，促进土地的永续利用和土地增值惠及当地百姓。具体改革思路是：一是改变地方政府卖地财政的状况，遏制卖地增收的冲动。地方政府要退出直接的征地环节，由土地管理部门建立专门的征地机构和建设用地市场，建设用地买卖双方直接进入市场进行交易，涉及到征用农地的必须按项目进行农地转用和征用的计划审批，征地补偿价格要落实区片综合价，在同一区域内不管什么用途，都要按相同的区片综合价定价。定价的基本原则是让农民共享农地转用增值的利益，提高对农民的补偿标准，为失地农民搞好基本养老保障。对所有征地，都要实行农民代表参与的公开招标出让。其次，落实中央提出的国家土地出让金收益主要用于农村的政策，使土地出让金收益成为社会主义新农村建设的重要资金来源。中央要明确土地出让金收益应包括农业用地转为非农建设用地、工业用地的招标出让和工业用地转为商业用地的增值收益，并明确规定偏农的分配比例，并且要建立专项制度进行专门的检查监督。再次，开征土地占用税和物业税，并明确主要用于解决“三农”问题。这些税种的开征既有利于节约土地，有利于经济健康发展，也有利于社会稳定。

2、深化农村非农建设用地制度改革。要抓紧制定农民集体所有的非农建设用地市场化开发利用的政策和法规。在服从政府村镇建设规划和依法办理农地转用审批手续的前提下，要允许农民集体经济组织在村镇范围内、市场化开发利用非农建设用地，发展农村二三产业和集体物业经济，并明确集体所有土地上的所有房产设施都可以核发与国有土地上的房产设施一样的权证，一样可以抵押和买卖，为社会主义集体经济发展开辟一条有效的发展途径。特别是在城中村和城郊村，应允许其利用村庄建设用地建设多层高层的民工公寓，这实际上是建造集体的廉租房，既可解决农民工在城镇安居的问题，又可以为失地农民创造物业管理的就业机会。我们应该从巩固党在农村基层政权、增强集体经济组织从事乡村社区服务事业实力、开拓农民就业门路的政治高度，来推进这项改革，支持社会主义集体经济的发展。

3、深化农民宅基地制度改革。目前农民宅基地制度存在若干问题：一是土地管理法对农户宅基地只简单地规定了“一户一宅”的基本原则，农户的宅基地不能异地置换，选址往往局限于自然村或村民小组，导致村庄农宅零星分散、杂乱无章；对“一户一宅”折旧建新标准缺乏明确界定，导致老宅不拆新房乱建。二是农民建在集体所有的宅基地上的住宅没有完整的产权，不发房地产证，不能自主买卖、抵押，变成不可交易的“死产”。三是一些已经在城镇务工经商和安居乐业的农民不肯放弃无偿宅基地的权利，继续在农村建房，造成财产闲置和土地浪费，不能达到城镇建设用地增加与农村建设用地减少相协调的政策目的。四是农村建房中存在腐败行为。有权有势有钱人在农村乱建豪宅，乱占农民土地，造成极坏影响。针对这些问题，第一，要对物权法中的有关规定做出修改，应该明确农民建在宅基地上的住房应该有同市民私宅同样的财产权利，核发房地产权证，允许自主买卖和银行抵押。超过规定面积的应加重土地占用税。第二，建议国家明确农户宅基地指标可以在镇域或县域范围内有偿折价和异地置换使用，即符合“一户一宅”新建住宅条件的农民可以带宅基地指标到相关部门办理异地建房手续，有条件的农户也可带宅基地指标到县城或中心镇换购一套经济适用房。政府要把这些进城农民的住房建设纳入当地经济适用房的建设规划，这样做既能节约和集约利用土地，又能促进有条件的农民到城镇安居乐业，真正减少农村人口从而减少农村建设用地，减少农民无效建房投资，推动城镇化的健康发展。第三，抓紧改革农村宅基地使用制度。在农民“一户一宅”基本实现的今天，可以也应该对“一户一宅”无偿使用、无限期分配宅基地的政策作一历史性了结。明确公布今后一律不再安排无偿的宅基地，同时放开农民住宅的自由买卖和抵押，使农民获得对房产完整的财产权利。

（三）深化农民就业和收入分配制度改革

1、以保障农民工的劳动权益为重点，推进统筹城乡劳动就业和分配制度改革。目前，两亿多农民工已经成为工人阶级的新生力量，产业工人的主体。我们要从保障农民工的权益的实际出发，推进整体劳动就业制度、户籍制度和国民收入分配制度的改革。具体来说，一是严格执行劳动法和劳动合同法。特别是要落实好农民工依法享受企业职工基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和女工生育保险的制度。要适应农民工区域流动性大的特点，抓紧改革企业职工社会保障制度，建立全国统一的个人账户，使农民工基本养老保险、医疗保险可以在全国各地对接。二是针对最低工资标准由地方政府制定而地方政府又因为招商引资的恶性竞争不愿意主动提高最低工资标准的实际，建议国家修改最低工资制度的规定，工资水平应与国家经济发展水平同步提高，并与当地消费水平挂钩。要按照东部地区、中部地区和西部地区等分类，提出各地所有企业和雇主都必须严格执行的地区最低工资标准，并且做到几年提高一次，从根本上改变农民工工资长期不涨的状况。要充分发挥工会在保障农民工合法权益中的作用，总结推广浙江温岭市行业工会建立工资协商制度的做法，建立劳资双方协商确定工资水平的制度，建立和谐的劳资关系。三是切实解决进城农民工的居住问题和子女上学问题。地方政府应该把外来农民工的居住纳入廉租房的建设规划。要允许和鼓励城中村改造中利用集体非农建设用地建造民工公寓。四是建立覆盖城乡的劳动就业服务体系，把劳动就业服务网络延伸到农村。鼓励企业招收农民工，凡是对招收农民工占企业职工人数比例越高、对农民工福利保障搞的好的企业，越要实行税收减免的优惠政策，做到政府财政所得让一块、企业利润让一块，让农民工的收入福利高一些，这也是调整国民收入分配很重要的途径。

2、深化公共服务体制改革，切实保障农民享受公民的福利权益。要抓紧调整国民收入的二次分配，下决心纠正公共财政上的城市偏向，真正落实好财政新增的公共基础建设和教育、卫生、文化社会事业资金主要用于农村的方针政策，切实改善农村社会事业落后和公共服务缺失的状况。一是要解决好农村教育落后的问题。把改善农村教育条件，让农民子女上得起学、上得好学作为培育新农民、建设新农村的关键来抓。为培养新一代有知识的现代农民，对农林大中专院校中农业技术类专业的学生一律免收学杂费，鼓励他们成为中国新一代的农业生产经营者。二是要切实解决好农民看不起病的问题。国家应该下决心完善新型农村合作医疗制度，同时尽快建立统一的、覆盖城乡居民的医疗保障制度。既要解决农民大病住院医疗问题，又要解决小病也能治和加强疾病预防问题。乡镇卫生院要承担起农村公共医疗服务中心的职责，并与县级医院连锁；每个行政村应该有一家对口乡镇卫生院统一管理的村卫生室，配备好全科医生，医务人员国家统包。要建立医疗救助资金，对得大病的困难家庭交不足自费部分的再进行救济补助。三是要采取多种有效办法，解决好农民养老难的问题。可以采取分类解决的办法，对农民工要全面纳入企业职工养老体系，同时完善失地农民的基本养老保障制度；要全面建立城乡全覆盖的最低生活保障金制度；要积极探索建立个人养老储蓄与政府配套补助相结合的农业劳动者的养老储蓄金制度。四是政府要切实承担起农村基础设施投资建设和农村社区公共管理费用开支的职责，提供农村道路交通、供水供电、环境卫生、社区治安、救助救济等资金。同时，要进一步探索乡村社区自身对社区性公共品供给的途径和措施。

3、以发展社会慈善事业和开展全社会的扶贫济困为重点，调整国民收入的三次分配。从现在的实际看，30年的改革已使一部分地区、一部分人先富了起来，但地区之间、阶层之间的收入差距的扩大问题，低收入群众的生活困难问题，已经成为影响社会和谐发展的重大问题和隐患。现在是到了倡导先富带后富的时候了。要改进慈善捐款的筹款和使用方法，使慈善捐款更多地用于低收入群体，低能力、残疾人群体和欠发达地区的贫困乡村。特别要倡导先富起来的共产党员和企业家同穷村户挂钩，做到先富带后富、共同奔小康。

（四）深化政府管理体制改革

要按照以人为本、以民为先的理念，统筹城乡经济社会发展的方略和建设服务政府、法治政府、责任政府和清廉政府的要求，进一步改革政府的行政管理体制，切实转变政府的管理职能，建设服务型政府，强化服务“三农”的功能。政府工作的重心要从偏重于经济发展转到改善民生、维护社会公正与和谐稳定上。

1、强化政府服务功能。政府部门的管理和服务应该实行免费服务，要在农业进入免税时代的同时，让政府的服务管理进入免费时代。也就是说，凡是与政府行政管理部门向公民和企业提供的各类行政审批和各类证件的发放，都应该免收成本费和服务费，诸如结婚证、房地产证、居民身份证、企业登记证、税务登记证、企业安全证、卫生防疫证、职业资格证等应该免收成本费。这些成本应该在公共财政中开支，这样做可以对行业不正之风，减轻农民、市民和企业负担起到釜底抽薪的作用，真正树立服务型、清廉政府的形象。

2、推进省直管市、县体制改革。从浙江的实践来看，省直管县的财政体制对县域经济发展起到了很好的促进作用。下一步的改革是取消市管县，全面实现省直管县的体制；县级要扩大中心镇的权限，赋予中心镇县级的管理权限，使县一级和中心镇能够更多地承担经济社会发展的任务和改善民生的职责。

3、深化干部制度改革。真正转变政府的职能，有赖于干部政绩考核体系和干部任用制度的改革。要把改善民生作为主要的政绩，要把公共服务作为主要的职能，要把农业是否发展、农民是否增收、农村是否稳定进步作为考核县乡（镇）干部政绩的重要依据。

（五）深化农村基层政治体制改革

这项改革的总体方向是扩大农村基层民主，巩固基层政权，切实保障农民当家作主的政治权益，维护社会公正与和谐稳定。

1、深化农村综合改革。从实际情况来看，可以把乡镇分成两类，一类是人口比较多、二三产业比较发达、经济实力比较雄厚，已成为区域生产力和人口集聚中心的中心镇，另一类是一般乡镇。对于中心镇，应该赋予其更完整的政府功能，更完整的一级财政，使其具备小城市的发展建设和管理功能。对于一般的乡镇，特别是欠发达地区的小乡镇，可以改为县委县政府的派出机构、建立乡公所，财政收支可以由县直管，并明确乡公所的主要功能是公共服务和社会管理。

对乡镇干部的年轻化不能搞一刀切。目前农村50岁的干部就退居二线的做法，消极因素很多，既造成人浮于事，又使第一线缺乏经验丰富的干部。因此，乡镇干部一定要做到老中青结合，特别是要注意发挥经验丰富的中年壮年干部的作用。要积极探索乡镇一级完善社会主义民主制度的途径，实行乡镇党委书记民议、民推、党选，乡镇长直选和乡人大代表对乡镇政府的行政、财政等依法监督。

2、扩大农村基层民主。深入开支农村党的建设“三级联创”活动、先锋工程、领头雁工程，更好地发挥农村基层党组织的领导核心作用和广大党员的先锋模范作用。要从巩固农村执政基础的高度，重视发展壮大村级集体经济，积极推进社区股份合作制改革，探索农村社区集体经济新的实现形式。要适应城乡一体化的发展进程，积极探索农村社区建设的新思路，不断总结社区管理的新经验。

（章猛进、顾益康、黄祖辉：30年农村改革回顾与改革的深化）