农业部产业政策与法规司2013年对河北省8个乡镇16个村的219名农民进行问卷调查结果表明，认为承包地归国家、集体所有的农民分别占31%、36.1%，认为归自己所有的仅占26%，还有6.9%的农民不清楚归谁所有。全国政协委员、农业部副部长张桃林认为，对土地权属的明确，是土地产权制度改革的前提。

　　土地流转比例达26%

　　坚持承包权长久不变

　　张桃林表示，三权指的是“所有权、承包权和经营权”，“集体所有、家庭承包、多元经营”是农地制度创新的基本方向，根本目的是保护农民利益，促进农业发展。“三权分离”的核心，是坚持承包权的长久不变。

　　近年来，土地流转比例快速上升，已经从前些年长期在5%以下徘徊迅速提高到了目前的26%左右，承包权与经营权的分离在实践中日益成为常态。“只有对农地产权制度再创新，才能盘活土地资源，提高农业产出效率，这符合现代农业的要求，也符合农民的现实利益。”张桃林说。

　　张桃林解释，经营权独立发挥作用，当前的意义在于其行使主体范围远远大于承包权主体。这对于在更大范围内优化配置耕地资源，提高农业生产绩效具有重大意义。经营权独立发挥作用，长远来看，还可以通过土地经营权来设定抵押，为经营权者提供金融支持，这是优化农村要素资源配置，提高要素流动性的重要途径。

　　城乡居民收入差3.03∶1

　　农民增收仍是核心问题

　　2013年，农民人均纯收入8896元，城乡居民之间收入差距3.03∶1。农民增收仍然是“三农”问题的核心。放活土地经营权，能够让农地承包者的农民离开土地又不脱离土地，通过土地经营者中的收益直接获取利益，农民的收入得到了基本保障。“在完成市民化进程之前，承包权的保留始终发挥着农民最低生活保障和城乡社会‘稳定器’的功能。”张桃林表示。

　　构建“三权分离”的农地制度，有望为解锁农地抵押困局创造最为关键的制度基础。

　　实际上，检索当前各地开展的农村土地相关权益的抵押融资办法，绝大部分试点试验并不涉及到承包权问题。大部分地区探索试验的农村土地产权抵押办法，明确提出以土地承包权和经营权相分离为前提，充分显示出“三权分离”农地制度对于土地承包经营权抵押的现实意义和强大活力。

　　强势资本具有趋利冲动

　　耕地不能“非农化”

　　据农业部相关统计，截至2012年底，全国家庭农场经营耕地面积达到1.76亿亩，占承包耕地面积的13.4%；土地流转中，流入农民合作社的占15.8%。

　　然而，截至2012年底，我国土地流转中流入工商企业的面积为2800万亩，比2009年增加了115%，占流转总面积的10.3%，尽管总量不高但增速显著。

　　张桃林说，究其原因，一方面是担心强势工商资本的进入会对农民造成损害，挤压他们的利益空间；另一方面则是由于工商资本具有更加强烈的趋利冲动，担心由此造成大量耕地“非粮化”、甚至“非农化”。

　　张桃林表示，流转经营权，要始终坚持农民自愿的原则，不能以行政强制手段完成，不搞刮风式、运动式。对非农主体参与农地经营，可能造成的耕地“非农化”问题坚决要制止，要以立法形式加强监管。对挖鱼塘、建观光园等行为也要严格控制，保护好耕地资源的“高压线”。