四问北京城市总体规划修改
2015-03-13 09:52:41   来源：   评论：0 点击：

　北京的发展日新月异，但人口资源环境压力也日益严峻。2014年初，在北京转型发展关键期，习近平总书记考察北京，对做好北京发展和管理工作，推动京津冀协同发展做出了重要指示。总书记的指示就是我们的工作纲领，更好破解首都发展难题的大幕拉开了。本市从规划入手，迅速开展了《北京城市总体规划(2004年-2020年)》修改工作。全国政协委员、市规划委主任黄艳就修改中的重点和亮点进行了解析。

　　本次总规修改有哪些亮点

　　黄艳介绍，此次总规修改，将以往“静态蓝图式”的以增长扩张为主的规划，转变为“动态评估式”的“战略加实施”的规划，以保持总体规划对城乡发展建设的宏观指导作用。

　　建设用地坚决做“减法”

　　以人口资源环境承载能力为底线，倒逼城市功能调整、规模控制、结构优化和质量提升。也就是说，以人口控制目标和水资源、大气、绿色空间等资源环境承载能力作为刚性约束条件，反算确定城乡建设用地总量，提出了城乡建设用地规模和开发强度的控制目标——在现状建设用地的基础上“瘦身减量”。为了实现减量目标，要统筹城乡土地利用，通过严格控制新增用地，腾退低效建设用地尤其是集体建设用地，挖潜存量用地。

　　确定统一的城市发展各项指标

　　以往，由于角度、出发点、标准不同，导致不同规划的指标存在矛盾和冲突的现象，特别是经济发展与人口控制、建设用地增长、生态环境保护的各项指标往往各说各话，发展目标难以一致。此次总规修改以确定核心指标为契机，重点研究各项发展指标之间的关系和规律，与经济社会发展规划、土地利用规划以及正在编制的生态环境总体规划进行充分衔接，确定了统一的城市发展各项指标。

　　城市规划向城乡规划转变

　　一方面，要改变长期以来对集体建设用地缺乏管控的局面，彻底遏制城市“摊大饼”无序蔓延的状况。黄艳说，集体建设用地的快速增长、粗放蔓延是导致总建设用地规模大、增长快，城乡建设用地约束性指标突破的主要原因，也是城市“摊大饼”蔓延的主要因素。因此，要提出集体建设用地分区域、分阶段的调控规模，确定规划布局的原则和用地标准。同时研究配套完善相关实施政策和监管机制框架，强化城镇建设用地新增和低效集体建设用地腾退改造的统筹实施。

　　另一方面，加强公共服务、基础设施的城乡统筹规划，解决农村地区基础设施建设滞后的问题。

　　京津冀“规划一张图”

　　此次总规修改，与河北、天津等地规划部门加强合作，提出了构建京津冀分工合理的多中心网络和城镇走廊的初步思路，明确北京对接区域发展的重点方向。其中重点是加强北京与周边地区规划统筹，组织初步建立“京津冀空间基础数据平台”，促进形成京津冀区域“规划一张图”，为构建科学合理的区域城镇群功能体系、生态安全格局和基础设施建设打好基础。

　　全市划分为生态红线区、

　　集中建设区和缓冲区

　　此次总规修改，将“划定城市增长边界”和“生态保护红线”作为一项核心内容，通过“两线”划定，将全市划分为生态红线区、集中建设区和缓冲区，并同步研究明确各区的目标定位、发展重点和实施策略，实现全市“两线三区”的全域空间管制，以此来加强对生态安全格局的保护和城乡建设的管控。

　　如何破解北京的突出问题

　　黄艳表示，此次总规修改坚持以问题为导向，核心、重点问题在哪里，规划修改的重点就在哪里。

　　缓解交通拥堵 严控人口规模

　　黄艳说，缓解交通拥堵必须标本兼治。

　　一是加强源头调控，加快转变城市发展方式。关键是严格控制城市规模尤其是人口规模，降低出行总量。

　　二是进一步优化城市功能和空间布局。从严控制中心城建设增量，疏解和优化中心城功能；提升新城产业、公共服务发展水平和城市环境质量，促进新城有序承接中心城功能和人口的转移。

　　三是促进城市功能与交通设施的协调发展。重点加强公共交通对重点产业功能区、大型居住区的支撑能力，实现轨道交通与周边城市功能的有效衔接，促进职住均衡。

　　四是大力发展公共交通，形成高标准、现代化综合交通体系规划，引导和调控交通出行结构。根据不同地区居民出行需求和特征，因地制宜地构建多层次、多样化的公共交通服务体系，提高公共交通枢纽建设水平与换乘效率。

　　五是逐步建立和完善交通需求管理政策和全社会共同参与的公共治理体系。尤其是要加强小汽车拥有、使用、停车等需求管理的政策机制，引导和规范出行方式，切实降低小汽车的使用强度，不断改善出行环境。

　　大气治理增加年均PM2.5

　　浓度核心规划指标

　　黄艳介绍，本次总规修改十分重视大气污染问题，重点增加了年均PM2.5浓度这项核心规划指标，提出到2020年PM2.5年均浓度要实现下降30%左右，到2030年实现空气质量达标，为35微克/立方米。

　　黄艳说，从大气污染成因分析来看，污染排放量大和不利的客观环境条件是主导因素，排放源则主要集中在燃煤、机动车、工业和扬尘4大重点领域。因此，压减燃煤、控车减油、治污减排、清洁降尘等关键性工作在本次总规修改中也有重要体现。

　　一是调整能源消费结构。提出了城乡统筹的清洁能源指标，在2020年全市清洁能源比重应达到90%以上，其中农村地区在2020年达到25%以上，远期达到50%以上。二是改善区域生态环境，重点在城市通风走廊、绿道、河流水系和湿地等具有重要生态价值的地区加强生态建设，不断提高平原区森林覆盖率。三是加强综合调控和精细化管理，包括严格控制机动车保有量和出行总量，提高项目环境准入标准和污染排放标准，加强施工扬尘监管等。

　　以乡镇为基础划定规划实施单元

　　黄艳介绍，在以往的规划中，城市和乡村交接的地区，土地规划、公共服务、基础设施建设投入都是两条线，没有统筹起来。本次总规修改就要针对这一区域，统筹明确人口、用地、产业、绿化、基础设施等各方面的规划目标，提出发展策略。重点是划定以乡镇为基础的规划实施单元，实现统一规划、统筹实施和统筹管理。

　　城市设计要体现

　　“古都味、东方韵、国际范”

　　黄艳介绍，本次总规修改提出，要进一步明确北京整体城市设计原则和实施管理策略。一是要正确处理好传统和现代、继承和发展的关系，将体现地域特征、民族特色和时代风貌作为长期的城市建筑设计原则和目标，明确首都城市建筑整体风貌的要求。正如专家提出，北京的城市建设要体现“古都味、东方韵、国际范”。

　　二是要探索将城市设计有效纳入到现行的城市规划设计管理体系，划定旧城、11个新城、商务区、文化区、特色街区、新区等城市设计分区，并针对建筑体量、尺度、风格、色彩、形式、材料等方面制定明确的城市设计要求和管理原则，在城市设计阶段明确提出建设地区的地域特色、文化特征以及环保、绿色等要求。

　　怎么调整疏解非首都功能

　　当前，京津冀协同发展已经成为国家一项重大的发展战略。黄艳说，本次总规修改要重点梳理和细化首都功能和非首都功能，优化城市功能体系和产业空间布局。

　　构建分工合理的

　　多中心网络和城镇走廊

　　黄艳介绍，一是深入研究首都功能在空间上的分布特征，加强对首都功能在空间上的支撑。二是加大不符合首都城市战略定位的城市功能的调整疏解力度。重点对全市各级各类产业功能区发展情况进行评估，并分级、分区、分类提出提升、优化、清退的差异化政策措施。三是加强京津冀区域规划合作，为非首都功能向区域疏解创造有利条件。积极构建分工合理的多中心网络和城镇走廊。重点加强与曹妃甸、新机场临空经济区、京津合作示范区等的规划对接。

　　在生态保护上有哪些突破

　　“加强生态保护与环境改善是本次总规修改面临的关键任务和难点问题。”黄艳说，首先要将“划定生态保护红线”作为一项核心内容，为构建全市乃至区域层面的生态安全格局打下十分重要的基础。

　　初步划定生态保护红线

　　占市域面积70%

　　黄艳介绍，从2014年的初步梳理来看，北京市“山水林田湖”现状生态资源的总量约达1万平方公里，占市域面积的61%。本次总规修改则根据山区和平原区不同的生态资源基础、保护目标，整合现状生态用地、法定生态控制地区和规划重要生态空间三部分要素，初步划定了全市层面的生态保护红线，总面积约占市域的70%。黄艳表示，2015年还将进一步细化各区县层面的生态保护红线。

　　研究建设环首都“国家公园环”

　　黄艳说，此次总规修改，将联合天津、河北，统筹研究京津冀区域生态承载能力，加强规划协作，共同建设和维护区域性重要生态廊道，构建完整的区域生态安全网络。

　　目前，正在密切对接国家层面的各项规划，积极研究在北京与周边的跨界地区选址建设环首都“国家公园环”，将与北京市内第一道绿化隔离地区的“城市公园环”、第二道绿化隔离地区的“郊野公园环”共同构成北京及东南部平原区的三道公园绿地体系。