司法改革建立办案责任制 法官检察官为主体
2016-01-25 20:48:00   来源：   评论：0 点击：

河南省济源中级人民法院的一位法官在展示廉政寄语卡。吕剑平摄

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，探索建立突出法官、检察官主体地位的办案责任制；《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》也提出，要完善司法责任制。

　　这些都清楚地表明，在司法改革的路线图上，主体责任越来越被强调。

　　司法行政化，法官退化成了法庭的符号

　　“让审理者裁判、由裁判者负责。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》一经公布，这句话立即成为社会公众关注的焦点，引来司法界和法学界的一片喝彩。

　　这喝彩源于人们对司法行政化的长期不满。

　　审判委员会，这个我国特有的审判组织形式，近年来几乎成为司法行政化的标志，屡遭诟病。不能否认，在我国构建司法体系的全过程中，审委会这种集体决策的方式，为提高审判质量、保障公平正义发挥了积极作用。因此，才由人民法院组织法以法律的形式将其固定下来。

　　然而，随着时间推移，审委会的职能逐渐发生了嬗变。在“维稳至上”的理念推动下，通常由院长、党组成员以及各业务庭长组成的审委会成为行政领导对审判工作直接定夺的最有力工具。

　　按照最高法的司法解释，只有出现拟判处死刑、合议庭成员意见有重大分歧等6种情形的疑难、复杂、重大刑事案件，才提交审委会讨论决定。但在现实中，大量普通案件被提交审委会决定，审委会也将大部分精力都集中在了对个案的审理上。审委会不同于合议庭，并不直接参与案件的审理过程，通常是根据主审法官的汇报，形成对案件的决议。“不审而判”，就是审委会在个案审理上的载体。

　　与此同时，审委会却并不承担相应的责任。通常，审委会讨论决定案件的判决书和裁定书，以审理该案件的合议庭成员的名义发布，审委会成员的意见只记录不公开。这意味着，没有人要对集体决定承担责任。由此也引发一种怪象：当法官不想或者不愿意承担责任时，就将案件提交审委会决定，然后静待结果。甚至有些法官，案无大小全部提交审委会处理，自己则退化成了法庭上的一个符号、判决书上的一个签名。

　　审委会成立的初衷是为了发挥集体智慧、保障审判质量。但是时至今日，一些法院的审委会显然偏离了初衷，对法律问题关注甚少，而对于具体的事实、证据、细节这些应当在庭审中关注的问题却过问颇多。这也扰乱了审委会的主要职责，使得提升审判质量成为一句空话。事实上，由审委会“不审而判”的案件，上诉、申诉、抗诉也比比皆是。

　　审委会的历史变迁是司法行政化的一个缩影。在法院、检察院内部，类似的行政干预甚至已经成为标准作业流程。一起案件从接案到判决，所有的司法程序都要由行政领导签字认可，一旦行政领导有意见，而不是案情本身发生重大变化，办案工作就面临着大转折，甚至推倒重来。这种通过行政力量改变案件定性，且不用承担错案责任的做法，完全无视检察官、法官的“主观能动性”，将司法裁判异化成“个人决定、集体担责”的怪异模式，而这也正是导致司法不公的重要原因之一。

　　避免责任制沦为口号，关键在于“放权”

　　如何避免“让审理者裁判、由裁判者负责”沦为一句口号？在确定责任的同时，将权力下放，确保责权统一，是唯一的途径。

　　中央司改办负责人在谈到司法体制改革试点工作时表示：“司法体制改革的目标，是建设公正高效权威的社会主义司法制度。实现司法公正，关键是要建立符合司法规律的办案责任制，做到‘有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究’。”

　　中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》也将司法责任制作为改革试点的重点内容之一，要求以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手，突出法官、检察官办案的主体地位，明确法官、检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。

　　实际上，在中央出台相关文件之前，很多地方就已经开展了类似探索。重庆市渝北区人民检察院从2000年开始，就在探索建立检察官办案责任制。据渝北区检察院检察长钟勇介绍，目前，渝北区检察院在职务犯罪侦查局、刑事检察局、诉讼监督局、未成年人刑事检察局等业务部门都设立了检察官办案组织——主任检察官办案室，并大胆授权，将一些原本属于检察长、分管副检察长的权限，如一般刑事案件不捕权、副科级以下国家工作人员职务犯罪案件初查权、民行案件提请抗诉决定权等，都赋予了主任检察官，“主任检察官的权限大为增加，多数案件的办案模式实现了主任检察官的一级审批。”

　　和渝北区检察院一样，地方法院、检察院先期开展的改革探索大多将核心定位于“放权”：通过授权的方式，将原本由集体行使的司法权交由法官、检察官行使，从而达到减少行政干预的目的。

　　“授权”看似简单，其背后却是对司法机关传统工作流程的改革和再造。“原来，我们办理一起案件，从接到线索到初查计划到案中侦查直至结案，每一步都要向办案组长、科室的正副科长、反贪局的正副局长以及分管检察长和检察长逐级请示汇报、签发文书。程序复杂繁琐不说，也养成了办案人员严重的依赖思想——反正主意都由领导定。”内蒙古包头市青山区检察院职务犯罪检察部检察官王晓明说，“现在，每起案件从初查到结案，办案人必须自己列计划、决定方向、分配人力、承担责任。这促使办案人不得不积极主动想问题、发现问题、解决问题。”

　　有权必须有责，防止独立成为独裁

　　“独立会否造成独裁？”在对司法责任制的一片赞同声中，也有人担忧：我国现有司法人员的能力水平能否达到司法责任制的要求？在有审委会、检委会把关、监督的情况下，还是出现了不少瑕疵案件，一旦失去了组织的监督制约，案件质量是否能够得到保证？法官、检察官会不会借司法责任制的东风，滥用权力？

　　司法责任制的核心是“权责统一”。当权力界限不明晰时，责任追究自然也无法到位。然而，一旦权力清单得以确立，责任追究也就水到渠成了。中央司改办负责人就曾经明确表示，为防止法官、检察官滥用权力，需要同步研究健全对司法权力的监督机制，运用信息化手段，加强和规范对司法活动的监督。很多地方在“放权”的同时，构建起责任追究制度。

　　湖北省嘉鱼县人民检察院在开展主办检察官办案责任制试点工作时，就同步推行了以“一单、一图、一表、一档、一证”为核心的“五个一”工作法。“‘一单’是主办检察官权限清单；‘一图’是办案流程图。这‘一单’、‘一图’规范了检察官的权限和工作流程。案件质量评查表、业绩档案和主办检察官证书，则体现了对主办检察官办案质量的考核与监督。”嘉鱼县检察院职务犯罪侦查部检察官施华平说，“这套工作体系围绕主办检察官的职权配置、权力运行、监督制约、评价管理四个方面进行规范管理，强调的是主办检察官办案责任制的刚性要求。”

　　对于以突出法官、检察官主体地位为主的司法责任制，法院、检察院传统的目标量化考核评价模式中，一些项目的设置显然已经不再适应新制度的要求，比如检察院把不起诉率、撤回起诉率、无罪判决率作为衡量公诉案件质量的标准，往往造成对办案工作的干扰等等。这些考核评价项目将在新一轮的改革中得到逐步修正。

　　司法去行政化是此次司法改革的重要内容之一，司法责任制也被浓墨重彩地推出。但是突出法官、检察官主体地位与实现司法公正之间并不能天然地画等号，为了防止司法腐败钻制度漏洞，还需要有大量配套措施同步推进。目前，上海等6省市的司法改革试点工作正在稳步推进，改革中会出现哪些新的问题，我们仍将持续关注。