民告官案耗时6年 民输官赢悬疑犹在
2016-06-14 08:52:35   来源：   评论：0 点击：

　1998年秋天，哈尔滨市政府出于招商引资意图，将北京京德顺物资有限公司【注：该公司为黑龙江丰泽源房地产开发公司(下称丰泽源公司)的前身】从北京招到哈市。为了帮助该公司的建设项目得到落实，主动安排有关部门的工作人员陪同该公司负责人在道里区群力乡选定了80多万平方米农用田作为建设用地。随之，由道里区政府、群力乡政府具体组织虚构“四家公司”(四家公司后被丰泽源公司吸收合并)于1995年违法占地的事实，并通过制作、提交虚假材料补办用地手续后，再经市政府报省政府批准，于2000年2月和3月用“哈尔滨市人民政府建设用地审批件”分别向“四家公司”下达《补办用地手续的批复》。遂于2000年9月分别为“四家公司”颁发了国有土地的使用权证。

　　时任群力乡党委副书记、群力园区副主任王桂芳在2010年7月26日《询问笔录》中显示的证词是：“京德顺公司是1998年秋天哈尔滨市政府从北京招商引资到哈市。当时来办的是道里区政府的人，有主管区长曹贵林，还有道里区各委办的负责人，大约十多个人。当时此项目是区里引进的重点项目，号称两个亿。”“北京京德顺公司要在哈市建京德顺休闲娱乐中心，先后在松北区、天峰山、四方台等地查看建址，最后由道里区政府牵头在群力乡选址建造……共计80多万平方米。”“当时区政府为引进该企业，区政府给乡政府开会，乡政府给村里开会，确保该企业顺利引进。”“当时都知道，如果不按违规用地办理，那么这个项目就无法引进了，这件事区政府的相关领导都知道。”

　　时任群力乡良种场书记刘茂生在2010年7月19日、21日《询问笔录》中显示的证词是：“1998年的时候，群力乡成立了群力乡开发办公室，为了招商引资，当时京德顺经贸公司要在群力乡建跑马场，征用包括我们所在的良种场的土地，当时我出于保证农民有地种的考虑……将群力村的53000平方米土地与我们良种场所属的53000平方米耕地进行置换……我们良种场与群力村签订了串地协议，当时群力乡办公室负责办此事的是王桂芳、侯铁民。”在回答土地补偿、安置费的证明是否京德顺公司的人来盖章的询问时，刘茂生回答：“不是京德顺公司的人来盖的章，是群力开发办的一个叫侯铁民的人来找我盖的章。”还称：“是1998年群力开发办牵头才占用的我村土地。”

　　时任群力园区管委会办事员侯铁民在2010年7月21日《询问笔录》中显示的证词是：“是招商引资来的。”

　　群力乡民主村村民王树茂、田茂财、幸福村会计王凤生、友谊村村长金永德等均在2010年8月13日《询问笔录》中表示：“这个地方都被区政府征用，卖给京德顺公司了。”

　　法院认为，丰泽源公司提供的骗取用地权的书证主要有：(1)1998年5月22日哈尔滨市道里区土地管理局分别对“四家公司”作出的《行政处罚决定书》;(2)1998月8月10日、10月5日和10日及11月1日、12月1日群力乡民主、幸福等6个村民委员会分别出具的《关于土地补偿、安置费用的证明》;(3)1999年9月4日、10月26日、12月24日北京京德顺物资有限公司与群力乡签订的1份《土地使用权转让协议书》和2份《土地使用权补充协议书》;(4)1999年11月30日哈尔滨高新技术产业开发管理委员会向北京京德顺物资有限公司制发的四份关于同意在哈高新区迎宾路集中区群力园区建设项目立项的批复。

　　丰泽源公司的代理律师认为，如果认定上述文件是为“四家公司”补办用地手续而虚构的话，那么，对上面加盖的官方印章以及群力乡政府法定代表人在《协议书》上的签名，尤其是市政府于2000年2月和3月用“哈尔滨市人民政府建设用地审批件”制发的4份《补办用地手续的批复》中所盖的“哈尔滨市人民政府审批土地专用章”，若不能证明源于“四家公司”伪造，那么，谁是虚构行为人又是谁呢?

　　本是涉及程序问题的裁定缘何做了实事认定

　　丰泽源公司在本省4年中历经复议、诉讼终遭败果后，尽管抱着很大希望向最高法院提起再审申请，但长达2年之久“始出来”的(2014)行监字第175号行政裁定书(以下简称裁定)却更加令人费解。

　　丰泽源公司代理律师认为，首先，从引用的文件规定看。裁定认定“四家公司”虚构违法占地的事实，是为了享受1997年黑龙江省黑土法第88号文件(以下简称88号文件)中“‘对已形成违法占地事实并已建成的项目给予补办用地手续’的规定政策”，纯属臆想当然的产物。因为：(1)违反文件原意。88号文件中虽然将“采取欺骗手段骗取批准土地”列入非法占用土地的情形之一，但规定的处理原则是：“对确需占用土地的，经依法处理后，按照有关规定补办用地手续”，根本没有上述单引号中的内容;(2)表意含混不清。将“规定”和“政策”拼成联合词组，并错置引语之后，违反了组词规范和引号只能直接引用原话的规则;(3)连带处罚无据。退一步讲，骗取用地权即使是“四家公司”所为，但为什么要对通过吸收合并后新设立的法人单位作出《关于注销黑龙江省丰泽源房地产开发有限责任公司土地登记的决定》(以下简称《注销土地登记决定》)?不仅88号文件没有相关规定，裁定也未另外援引其他法律法规为依据。

　　其次，从审批程序看。《土地法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”“……国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”又根据《土地管理法实施条例》第二十三条第三项规定，如果必须使用原属于农民集体所有的土地，则应先报经人民政府批准，由人民政府依法征收，将原集体所有权变更为国有后，再供建设使用。据此，“四家公司”根本无法逾越政府批准和依法征收的门槛，直接取得农民集体所有的土地使用权。同时，从市政府于2000年2月和3月向“四家公司”下达的《补办用地手续的批复》中所表述的“经市人民政府审查同意，报省人民政府批准”字样亦可辨明，没有市政府的全程“操盘”，仅凭“四家公司”通过虚构事实去申请并办成用地手续，是绝对不可能的。

　　最后，裁定在首段设定的“经审查认为”中即对“四家公司”的行为作出了认定和结论：“……为了享受1997年黑龙江省黑土法第88号《关于非农业建设用地清查发现的有关问题的处理意见》中’对已形成违法占地事实并已建成的项目给予补办用地手续’的规定政策，虚构了1995年即与群力乡民主、幸福等村形成违法占用农业用地的事实，从而达到通过补办手续取得土地使用权的目的。’四家公司’为了规避法律、享受政策，隐瞒实际占用土地时间，骗取土地使用权的事实清楚。”这实际上是对本案的再审在事实上做了定论，违背了裁定书只涉程序不涉实体的基本原则。

　　本来政府做的事,国土局却做

　　2016年4月18日，丰泽源公司(以下简称申请人)诉黑龙江省哈尔滨市国土资源局(以下简称被申请人)注销土地登记再审一案于省高院开庭审理，本起源于申请人对哈尔滨市人民政府(以下简称市政府)以非法建房售房为由作出收回国有土地使用权决定提起的行政复议案件。市政府为了挽回在省政府复议后的败局，竟变换荒谬招式，将市国土资源局推到前阵做“挡箭牌”，进而促成了本案的畸形案由和不适格的被申请人。

　　丰泽源公司代理律师认为，原地再审难以祛除障碍。最高院裁定所作的“本案指令黑龙江省高级人民法院再审”的结论，可能是出于避开涉腐旋涡，让其自梦自圆的考量。但从本案在本省的经历看，很难起到审判监督的应有作用。一是两级政府相通履职不循法度。在行政复议之初，市政府作为出台《收地决定》的制裁者本来是被申请人，省政府是复议机关。并且，省政府于2010年11月25日作出的《行政复议决定书》(黑政复决〔2010〕72号)中已结论：“被申请人作出的《收回土地使用权决定》属于主要事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。”可势态转而竟发生联动性突变：市政府在2010年11月29日作出撤销《收地决定》的当天，即安排被申请人超越职权发出《注销土地登记决定》，并在门户网站公布了将申请人土地使用权转让哈尔滨好民居建设投资发展有限公司(以下简称好民居公司)的消息。

　　丰泽源公司认为，《收地决定》也好，《注销土地登记决定》也罢，都是为了将申请人的用地权转让给好民居公司。

　　据知情人透露，最高法院受理本案后，哈尔滨市中级法院某院长随市政府领导前去“游说”一事，当时从内部传出的热议话题是：按照盖如垠(历任大庆市委书记，省委常委、哈尔滨市委书记，省人大常委会副主任、党组书记，现正置最高检察院立案侦查中)和韩学键(历任省委常委、大庆市委书记，现正置吉林省辽源市中级人民法院审理中)下达的“只许赢不准输”的指令。

　　规避实体终将重蹈

　　指令再审，是裁定在对原判认定的事实和适用的法律法规予以肯定前提下作出的。而且，指令再审的唯一事由是因原判对超越职权的行政行为不予撤销。也即是说，如果予以撤销，则原判便正确无误。这顾表不及里的程序性再审，必然会残留诸多实体性疑云，如：事过10余年后才作出《注销土地登记决定》的缘由及其与被撤销的《收地决定》是什么关系;既然认定“四家公司”是骗子，为什么不能叙明行骗的来龙去脉这一完整俱全的事实，尤其是如何突破法定程序将农用田变到企业名下做为建设用地的过程;《注销土地登记决定》并不包括在《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类中，那么，这一另类的名目到底源于何处又应属于什么法律性质的行政行为?

　　另外，中止执行令因滞后失效。关于行政诉讼的中止执行，行政诉讼法及司法解释没作相应规定，依照《行政诉讼法》第一百零一条规定，需要适用民事诉讼法的规定。所以裁定所作的“再审期间，中止原判决的执行”这一结论，应当是依照《民事诉讼法》第二百零六条中“按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决、裁定、调解书的执行”的规定作出的。“再审”，是为了纠正错案而设置的一个补救程序，其中的“中止执行”是与之相辅而行的法律制度。基此而论，本案的中止执行令会产生两个问题：(1)由于再审目标只限定于撤销被申请人超越职权的行为，不涉及实体纠错，显与立法宗旨不相匹配;(2)因先斩后奏的行政行为，早已“生米煮成熟饭”——在注销登记的土地上建成了“公务员小区”，所以，迟到的中止执行令并不具有实际意义。

　　纵观全案，裁定将撤销超越职权的行政行为作为终极目标，只能是对本案程序的轮回或复制。

　　为什么市政府能从始作俑者反转为后来的制裁官，而当初被市政府引进的客商却变成了后来的埋单人?为什么《收地决定》经省政府复议程序被撤销后，同出一辙的《注销土地登记决定》却能成为审判程序中的“不倒翁”?为什么最高院本来只能就程序性问题作出指导意见的裁定却涉及到了实体的认定?

　　诸多谜团待解，丰泽源公司怕是又要再走上一个六年的诉讼之路。